核心提示：在土地开发过程中，通过法治和社会宣传对群众进行有关土地利用与开发的系列教育，纠正土地利用单一的经济增长与资产开发的导向是非常有必要的。

中国农地在非农化过程中出现的比较典型的问题有，城市空间扩张与蔓延，农村区域也扩张与蔓延；农村房屋建筑周期缩短，空心村普遍；城镇交通堵塞，污染严重等等。造成这些问题的原因除了土地统一规划、乡村经济发展、城乡公共产品供给、人口流动障碍等发展战略与制度因素之外，就农地非农化问题而言，还与大家未能对土地的多功能性、对土地资产开发的合规、合理、合法形成统一的稳定的认识有关。同时，这种认识还与工业化的生产方式与生活方式相关的权利、责任、义务以及规则制度相联系。严肃的规划和管理制度既需要执法者的严格执行，也需要大家的自觉遵守；土地利用与开发重大的问题既需要管理者的高瞻远瞩，也需要公众的危机与忧患意识。所以，在土地开发过程中，通过法治和社会宣传对群众进行有关土地利用与开发的系列教育，纠正土地利用单一的经济增长与资产开发的导向是非常有必要的。当然，我国已经设立了“土地日”的宣传教育活动，但是，目前做得还远远不够，需要进一步深入和系统地做工作。

第一，在土地资源的整体利用与开发上，必须树立土地资源禀赋约束与土地资源的多功能性的认识。从供给上来看，土地是一种稀缺资源，不具有再生性。从利用上看，土地具有多功能性，如农业生产、工业用地、交通设施、住宅建设、生态环境等，而且，社会越发展，其多功能表现越突出，越需要总体规划综合利用。目前，中国在推进城镇化中的比较突出的问题是，没有考虑其约束条件（资源和人口），将土地作为城镇化的发展工具。在这种思路支配下，农地快速非农化的结果是，耕地快速消失，粮食安全成为重大隐患；湿地林地消失，生态日益恶化；建设土地低效利用，资源严重浪费。前国土资源部部长徐绍史在2011年全国“土地日”提出了三个“难以为继”的问题，“即过度消耗低效用地的粗放型发展方式难以为继，对大规模后备土地资源的依赖难以为继，忽视城乡土地权利主体平等的模式难以为继。”

第二，在土地资产的开发上，应该形成土地涨价是社会经济发展的结果，必须基于社会、所有者与使用者共同开发的认识；在开发的增值上，必须通过相应的税收进行财富再分配的共享理念；在土地的开发时机上，必须实施紧凑式高密度开发以确保开发价值的开发路径。工业化和城市化的发展，使得土地的私人产权越来越受到社会发展的控制，土地的外部正效应是社会发展的结果，土地的外部负效应必须加以克服。这样，在土地的利用上就有了规划分区和税收。现在，无论是学界、还是管理者，对土地资产开发的增值效应非常关注，但是，没有人更多地去考虑土地的税收问题。比如，房地产税收问题，更多的研究关注多是聚焦在实行中的困难与可行性，而没有从百姓的角度去考虑财产所有人的责任与义务；再如，对政府提出了很多公共服务的基本责任，没有更多地去考虑政府有没有这样的能力；还有，粮食安全已经显现，生态环境已经恶化，但人们仍然在追求更多、更大的住宅占有（无效的奢侈）。这些问题的真正解决，有赖于形成一种社会意识，从经济、法律、社会等主导方面自觉地去推进。

第三，对公民和社会组织进行土地利用的教育并不单是进行知识性教育，而是应与市场意识、法治理念、产权交易、制度规则、责任义务等内容的执行与遵循相结合。因为，这些内容是现代社会生产方式和生活方式的基本要素，是一个社会有序运转必不可少的组成部分，所以，一定程度上可以说是一种强制教育。比如，对于税收的责任与义务，必须辅之以严格的法律制度。如果没有税收制度，如何来保证城市公共产品的供给，如何来平衡土地开发收益的不公平性。这些内容需要以基本的共识，作为百姓的基本素质来进行教育。（安阳师范学院商学院教授 张良悦）